向改革要动力、以改革激活力。为深入推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，自治区党委、政府从用水权、土地权、排污权、山林权“小切口”入手，在全区扎实推进“四权”改革，以改革攻难点、破障碍、找出路。
“四权”改革改什么、怎么改？日前，自治区党委、政府联合印发《关于印发用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革实施意见的通知》，明确改革的目标路径和重点任务，清晰勾勒出“四权”改革的路线图。
用水权改革重在“节水增效”
目标路径
2021年，用水权改革全面推开、重点突破，水资源“四定”指标体系和分区管控体系全面建立，工业用水确权全面覆盖、农业用水确权应确尽确，市场化交易平台建成运行、政府收储调节机制有效实施，水价和水资源税配套改革基本到位，高耗水农业面积大幅调减，高耗水工业得到有效抑制，全社会节水意识明显增强，水资源刚性约束效果显现。
2022年，用水权改革全面深化、巩固提升，各项制度性改革成果成熟稳定，转化为日常运行制度机制，水资源市场交易活跃，优化配置效益全面显现，用水效能流域领先和监管水平全国领先，建成黄河流域水资源节约集约利用示范区。
通过开展用水权改革，“十四五”时期万元地区生产总值用水量降低15%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。
重点任务
——优化分配用水量
将黄河水、地下水、地表水、非常规水等水资源合理分配到各市县，建立总量控制、指标到县、分区管理、空间均衡的配水体系。严格落实水资源超载地区新增用水项目和取水许可“双限批”制度，坚决抑制不合理用水需求。建立落实水资源最大刚性约束考核制度，将用水节水作为五年规划约束性指标，纳入市县党政领导班子和领导干部政绩考核范围。
——精准核定用水权
各县（市、区）将农业用水权逐级分解到乡镇、村组和干渠，确权到有效计量最小单元。工业企业根据项目水资源论证核定水量，一律到市场购买用水权，并以此办理用水权确权凭证。2021年年内全面清查用水“黑户企业”，并要求其按规定购买相应用水权，未取得用水权的停止取用水。
——合理确定用水价
坚持资源有价、使用有偿，推动用水权商品化，实行用水单位有偿取得用水权，不免除其依法缴纳相关税费义务。调整城市生活、工业公共供水管网等取水的计税环节，改末端征税为取水端征税，倒逼公共供水单位降低管网漏损率。
——构建市场化交易机制
明确用水权市场平台管理、交易规则、价格调控、服务审核等规定，建立用水权市场运行机制。自治区和县级政府建立用水权分级收储调控制度，在用水权市场适量回购、出售、储备部分用水权。全面实行农业节水精准性、直通式返还节水农户制度，对“零排放”工业企业和节水型达标企业，根据对当地经济社会发展贡献给予企业一定的财政奖补支持。
——建立监测监管体系
制定水资源监控总体实施方案，建设覆盖全面、标准统一、信息共享的水资源监测网络和监管平台。推广农业自动化、智能化、规范化、精准化灌溉流量监测，到2022年引扬黄灌区干渠直开口监测计量率达到95%，末级渠系监测计量率达到90%。加强对用水权交易行为的监管，禁止囤积水权、挤占生活生态和合理农业用水行为。
土地权改革重在“盘活增值”
目标路径
2021年，土地权改革全面展开、重点突破，基本完成区、市、县三级国土空间规划编制，农村土地确权实现应确尽确，建立自治区农村土地产权交易市场，建立健全国有建设用地一、二级市场，单位GDP建设用地使用面积下降3%。
2022年，改革政策举措集成深化、制度机制不断完善，国土空间用途管制制度基本建成，农村土地市场活跃度明显提升，带动农民财产性收入明显提高，市场机制对国有建设用地的优化配置作用明显增强，土地权改革红利充分显现。
2025年，基本建立城乡统筹、权责明确、有序流动、配置高效、集约利用、价值彰显的现代化土地市场和治理体系，单位GDP建设用地使用面积下降15%，土地综合利用效益接近全国平均水平、走在黄河流域省区前列。
重点任务
——加强用地规划管控
编制完成区、市、县三级贯通的国土空间规划，划准划实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，明确各类土地类型、用途、边界。探索规划“留白”机制，县乡国土空间规划安排不少于10%的建设用地指标，村庄规划安排不少于5%的建设用地机动指标，为重点产业发展、重大工程项目、生态保护修复等预留弹性空间。
——深入推进土地确权
制定解决纠纷承包地、涉权属争议等农用地确权登记办法，完成农村承包地确权登记颁证扫尾工作，实现应确尽确、不留“死角”。开展农村宅基地基础信息和农村集体建设用地摸底调查，建立农村宅基地数据库，2021年底前全面完成全区集体建设用地不动产权籍调查，实现确权登记颁证应颁尽颁。对红寺堡区、永宁县等涉及生态移民迁入区农民集体使用的国有农用地，参照农村集体土地确权办法，依法依规确权登记。
——有效盘活土地资源
对供而未建、用而未尽、建而未投等土地采取限期开发、征收土地闲置费、失信惩戒、无偿收回等方式盘活利用，对批而未供土地鼓励调剂使用。鼓励农户和农村集体经济组织利用现有闲置住宅或流转宅基地使用权，支持农村集体经济组织、农业合作社等流转整合闲置宅基地和闲置农房，发展新产业新业态和一二三产业融合发展项目。探索建立工矿废弃地市场化整治机制，激励社会投资主体开展生态保护修复。
——构建城乡统一用地市场
建设全区统一的农村土地市场交易系统，将农村集体经营性建设用地使用权纳入平台开展交易。“十四五”时期力争通过土地整治完成30万亩新增耕地纳入国家统筹，开展建设用地增减挂钩指标交易1.5万亩，实现省域间土地与资本互换增值。
——创新市场供地机制
自治区土地利用年度计划中单列40%以上新增建设用地指标，保障“九大重点产业”“十大工程项目”“四大提升行动”用地需求。
——提高用地效益
建立“以亩均论英雄”激励机制，以市、县（区）为主体开展企业亩均效益评价，依据投资强度、产出效益、亩均税收等评价结果对企业分等定级，在项目资金、金融服务、土地供应等方面实施差别化政策，倒逼企业提高土地产出效益。
——提升土地权交易监管水平
建立土地价格监测监管机制，推进土地要素全流程电子化交易，健全市场交易信息披露制度。建立基础设施、民生项目和重点产业用地“一窗受理、一次告知、同步评估、并联审批、限时办结”绿色通道，优化农用地转用、占用林地审核、规划许可办理流程。
排污权改革重在“降污增益”
目标路径
2021年，全面启动排污权有偿使用和交易改革。2022年，建立起较为完善的排污权许可确权、有偿使用、市场交易、监测监管等制度机制和政策体系。
通过两年努力，实现污染因子、市场区域、行业类型“三个全覆盖”：
污染因子全覆盖，先期对条件成熟的氮氧化物、二氧化硫和化学需氧量、氨氮四项指标开展交易，随后将“十四五”时期国家确定的四项主要污染物指标中的挥发性有机物，以及影响全区环境质量改善的其他特征污染物逐步纳入交易范围。
市场区域全覆盖，建立全区统一的排污权交易市场体系，先期在银川市、石嘴山市和宁东能源化工基地开展排污权有偿使用和交易改革，进而在全区全面推开。
行业类型全覆盖，工业、农业、服务业中实行排污许可证管理的排污单位，按照国家《排污许可管理条例》规定，分行业依法平等参与排污权有偿使用和交易。
重点任务
——精准核定初始排污权
排污权核定以改善区域环境质量、实施主要污染物排放总量控制为前提，初始排污权按照排污许可申请与核发技术规定从严核定，可交易排污权按照主要污染物总量减排核算要求从严核算。将国家下达给宁夏的“十四五”时期主要污染物排放总量指标，在2021年10月前分解到各市、县（区）和宁东能源化工基地，确定各排污单位排污许可量。各地排污许可总量不得突破主要污染物排放总量控制上限，各排污单位主要污染物排放量不得超过排污许可量。
——合理确定排污权基价
根据全区环境资源稀缺程度、经济发展水平、污染治理成本、行业承受能力、环境承载空间等因素，科学合理确定排污权基价，作为排污权有偿取得的指导价格、市场交易的基准价格。排污权交易价格以市场调节为主，但不得低于排污权基价。
——实行排污权有偿取得
两年改革期内对新老排污单位排污权有偿取得分类施策，现有排污单位暂免缴纳有偿使用费，改革后逐步实现有偿取得。新改扩建项目新增排污权，通过市场交易有偿取得，国家和自治区重大项目可定向协商购买。
——构建排污权交易机制
排污单位通过淘汰落后过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造等措施减少的污染排放量，形成可交易排污权入市出让。新改扩建项目所需新增排污权，由生态环境部门核定许可排污量后到市场购买相应的排污权。环境质量未达标的地区，不得进行新增本地污染物总量的排污权交易。
——建立排污权调控机制
根据全区及本地环境质量状况和主要污染物排放总量控制目标任务，在排污权交易市场适量回购排污权，用于市场调控、保障重点需求。
——创新排污权抵押融资
将银行信贷资金引入排污权交易市场，探索建立排污权抵押贷款、租赁机制，允许排污单位短期租赁排污权，支持社会资本参与污染物减排和排污权交易，鼓励企业运用排污权开展绿色信贷，赋予排污权有效金融功能。
——规范排污权交易行为
制定排污权市场交易规则，全过程指导监督排污权交易，高效精准审核可交易排污权，及时监管市场交易行为，跟进监督交易后污染物排放情况，确保交易达到降污增益的目的。
——完善排污监管体系
加强排污单位在线监测设备建设、运维和监管，进一步扩大监测覆盖面，不断提高监测数据的准确性和有效性。
——协同开展碳排放交易
开展碳排放权账户注册审核，向重点排放单位分配规定年度的碳排放配额，定期公开重点排放单位年度碳排放配额清缴情况等信息，监督企业开展配额清缴，组织二氧化碳重点排放单位参与全国碳排放权交易。
山林权改革重在“植绿增绿”
目标路径
2021年，全面推行山林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，实现林权类不动产应登尽登，赋予经营权抵押融资等权能，山林权交易全面有序开展，涉林生产要素不断汇集，林长制、山长制全面实施，资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革效应初步显现。
通过山林权改革带动森林覆盖率快速提升，到2022年全区森林覆盖率达到18%，2025年达到20%。
重点任务
——推进山林地确权登记
2022年底前建成林草资源综合管理服务系统，统一界定林地、草地等山林资源地类和界线。对整村移民迁出区的集体山林地，收回原山林地承包经营权，依法依规公示注销迁出农户持有的林权证、草原证，就近划归国有林场或新建国有林场（工作站）管护。
——放活山林地经营权
分置和界定山林所有权、承包权、经营权，农户通过承包获得承包权和经营权，依法享有对承包山林地的占有、使用、收益、流转及山林权抵押、担保权利，任何单位和个人都不得剥夺和非法限制农户的承包经营权和自主经营权。坚持市场化、专业化、社会化造林，加快培育以家庭承包为基础，以龙头企业为牵引，以林业专业大户、家庭林场、专业合作社和专业化服务组织为重点的多样化、多层次绿化主体和经营主体。
——建立市场交易体系
在自治区和五个地级市公共资源交易中心、县区农村产权交易中心统一开展交易，构建互联互通、信息共享、服务高效的“1+5+22”市场交易体系，让市场主体就近、便捷、高效开展交易。自治区政府和有条件的市、县（区）设立山林资源回购基金，参照粮食收购保护价格制度，建立政府回购兜底机制。碳排放企业通过出资购买碳排放权、政府组织建设碳汇林抵消碳排放，或由企业直接出资在指定地块建设碳汇林抵消碳排放。
——建立市场化植绿增绿新机制
设立专项扶持资金，重点发展林下经济和林产品深加工业，构建横向拓展、纵向延伸的林产业发展格局，提高林业资源综合利用水平，实现林业就地增值增效。鼓励工商企业以独资、合作、股份制以及PPP模式投资国土绿化、荒山造林、荒沙治理、生态修复等。
——健全林业服务管理体系
优化一线林业草原技术人员结构和供给，引导技术人员向基层流动，配齐配强乡镇技术人员。建立覆盖区、市、县、乡、村的五级林长管理体系，全方位管好“刀口、火口、灶口、牲口”。按照属地管理、分级负责的原则，将山林地承包经营纠纷调处纳入各级司法调解机构。（记者 马晓芳 姜璐）
